孙涛等：创新城市管理体制机制的调查与思考

小溪水

［ 作者：孙 涛 肖基阶 张友君   来源：中国乡村发现（作者授权发布）   
        以强化城市管理为抓手  着力推进城乡一体化进程
             ——创新城市管理体制机制的调查与思考

      高水平的城市管理，是城市建设快速发展的需要，也是打造和谐人居环境的需要，更是推动区域经济健康发展的需要。当前，城市管理既面临着区域经济实力增强和人民群众热情参与的新机遇，又面临着经济利益多元化和体制转轨带来的新挑战。如何做好新形势下的城市管理工作，建立完善适应新形势的城市管理体制机制，是各级地方党委政府面临的一项十分重要而迫切的现实问题。最近，我们以监利县为例，对创新城市管理体制机制开展了专题调查研究。

    一、城市管理是地方经济社会发展的一面镜子

    城市管理是涉及城市公共服务的系统工程，涉及城市千家万户的民生工程。一个地方发展的好不好，从城市管理的水平就可以看出来。经济实力不够，城市硬件设施是上不来的；只有经济实力增强了，人们对居住环境的要求高了，城市才会快速发展起来。近年来，随着经济社会的快速发展，监利城市建设不断加快，城市规模不断扩大，全县城区面积达到18平方公里，城区人口达到23万人，全县城市化率已达到30%，中等城市已经初现雏形。在加快经济发展的同时，监利县不断深化对城市建设与管理的认识，加强城市基础设施建设，加大城市管理力度，城市面貌得到很大改善，城市品位得到质的跃升。

    1、城市管理理念日渐深化。城市形象最根本的改变源于市民思想观念的不断更新。受历史条件、思想认识等因素影响，重项目建设轻城市管理、重经济效益轻社会效益、重眼前利益轻长远利益等思想观念在一定时间内普遍存在，不仅在领导干部的意识里存在，更在市民心中根深蒂固。经济社会的快速发展和人民群众生活水平的不断提高，为城市管理提供了坚强有力的物质基础和群众基础。近几年，监利县坚持抓建设与抓管理，抓规划与抓经营并重，大步推进城市建设与管理，使广大市民切实感受到城市日新月异带来的自豪感，积极投身到城市管理各项活动中来，广大市民的思想观念在宣教中得到了提高，在实践中得到了陶冶，在参与中得到了升华，自觉参与城市管理的各项工作，自觉维护监利的城市形象。过去，城区道路绿化带花草栽了没多久就一扫而空，绿化带两旁的铁护栏没多久就撬走了，换成塑料护栏又被成片搬走，绿化带内的花草所剩寥寥。现在随着市民文明意识的提高，城市管理志愿者变多了，市民栽花种草的多了，人们不文明习惯得到了彻底改变，城区净化绿化水平得到了很大提升。

    2、城市管理体制逐步理顺。城市管理不仅各级政府依法行政的重要组成部分，更是各级政府执政水平的生动体现。从全国大中城市的发展历程来看，城市管理都是一个不断推陈出新、规范完善的过程。2005年，针对监利城市建设和管理现状和发展趋势，县委、县政府对城管体制实施大胆改革。在城市管理模式上，实现建管分离，将城市管理的职能从城市建设中剥离出来，成立了城市管理局。把原有的县、乡（镇）、街道纵向城市管理体制引入社区，逐步形成了“两级政府、三级管理”新型格局。同时，加大了城市管理的综合协调管理力度，增强了乡镇、县直部门的协调配合，强化了街道、社区的主要功能，初步形成了“政府统一领导、城管牵头协调、部门齐抓共管”的管理模式。

    3、城市管理机制有所创新。紧紧依靠群众参与，广泛发动部门联动，形成社会共齐抓共管局面，是实现城市长效管理的基础。为强化城市管理的主体责任，监利县明确了建设、规划、公安等16家县直单位为城市日常管理的主体，充分发挥了政府职能部门的作用。为发动群众积极参与到城市管理中来，全县先后开展了争创“楚天杯”、创“两城”活动，对全体市民、单位职工、中小学生全方位开展文明意识教育，培养市民文明城市理念，着力提高市民的整体素质。

    4、城市基础设施不断完善。针对近几年城市建设欠帐太多的实际，监利县以城市重点工程建设为着力点，加快全县城市建设步伐。四年来，全县重点工程建设项目累计完成投资11亿元，是前五年的4倍。其中工业园区基础设施工程、翔宇集团项目、常安商业步行街工程、天然气输配气工程等一大批重点项目相继完成。已建和在建城市主干道22公里，总投资3.1亿元，其中北环大道双向六车道13.8公里、红城大道双向四车道2公里、章华大道双向四车道4公里、荆南大道双向四车道2公里。有效地缓解了基础设施对全县经济社会发展的瓶颈制约，极大地改善了投资硬环境，为推进全县经济社会发展创造了良好条件。

    5、城管执法水平明显改进。过去，由于城市管理涉及管理部门多，缺乏综合协调机制，城管执法落实起来难度很大，齐抓共管的局面没有完全形成。在城市管理执法过程中，一管就“吵”，一罚就“闹”，聚众起哄、暴力抗法的事件时有发生。成立城市管理局后，监利县在城管执法上做了一些卓有成效的工作，将很多管理工作关口前移，宣传在先，教育在前，逐步实行人性化管理，最大限度的争取管理对象的理解与支持，并且做到变“分散执法”为“集中执法”，变“事后管理”为“事先管控”，较好解决了城市管理中多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题，城市管理工作步入法制化、规范化、科学化、长效化的轨道。

    6、城市面貌得到大幅提升。在基础设施维护上，先后投入680万元用于城市道路新建与维护，维修城市道路20条，城市道路总长度4.2万平方米。先后投入350万元，新修下水道近6000米，硬化人行道8000平方米。通过狠抓城市配套完善，城区彻底消灭了断头路，地下管网实现了大联通。在城市日常管理上，实施净化、绿化与亮化“三化”工程，先后投入环卫基础建设约160万元，清扫面积由原来的210万平方米扩大到270万平方米，保洁面积由原来的170万平方米扩大到230万平方米；投资1500万元，新建和改造主干道绿地15.6万平方米，新植行道树7400多株；新建主干道路灯600多盏，新安装景观灯110多盏，新增大型霓虹灯招牌10多处。在城市环境整治上，先后开展了木材市场、建材市场、修车洗车市场、餐饮市场专项整治，规范了商业网点经营行为；开展了占道违规建筑专项整治，规范了临街建筑安全作业；开展了城区交通秩序专项整治，规范了城区交通客运市场。通过多项城市环境整治，城区告别了乱搭乱建、占道经营、“麻木”横行的历史。

    二、创新城市管理体制必须面对的几个问题

    城市管理出现的相关问题，从现象上看，是管理工作力度不够造成的，城市管理的各个环节都还有改进的地方，但从大范围看，比较普遍和集中的是管理体制问题。城市管理体制机制跟不上城市发展的形势，城市管理的方式方法滞后于现代城市的管理需求。近年来，特别是成立城市管理局后，监利县城市管理打开了新的局面，各项工作迈上了新的台阶，但是受体制机制影响，城市管理也还存在一些问题。

    1、专业规划滞后。一是专业规划编制滞后。目前县城新的规划只有大纲，还谈不上形成绿地系统、环境卫生、专业市场、交通组织系统等专业规划,而省级卫生城市评比标准中明确规定应有省建设厅备案的环境卫生专业规划。二是修建性专业规划滞后。监利县不少大型建设项目只做了一个庭院规划与印象图，即通过规划评审，开工建设。环卫、给排水、供气、绿化、排污、电力、通讯等都是采取“边设计边建设”的办法进行，根本谈不上建设性规划。三是专业规划管理滞后。在城市建设中，绿化建设许可、排水设施使用许可、建筑垃圾处理审核、环卫设施建设核准等工作均未开展，致使不少单位不仅违规，而且贻害自身。在城市管理工作中，市民反映最多的就是城区道路反复“开膛破肚”，今天埋设天然气管道就开几条口子，明天走通讯光缆又挖几个大坑，频繁的修修补补，影响了市民正常生活。在城东工业园建设中，由于城市规划滞后于城市建设，一些城区居民反复拆迁，群众怨声载道。

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    2、综合执法缺位。一是现行的综合执法还缺乏统揽全局的法律依据。我国的城市管理机构在国家隶属住房和城乡建设部，省里隶属住房和城乡建设厅，而在县一级则分散于各个县直部门。城市管理工作涉及部门众多，综合执法缺少一部独立完备的城市管理法律法规。二是综合执法主体责权不对等。目前，由于城管执法权分散，造成管理部门多，职能交叉，功过不明，出现了棘手问题，该管的不管，能管的又不主动，城管部门常常冲锋在前，孤军作战，缺乏权威性。三是综合执法总体水平不高。在城市管理执法过程中，常用的是突击式管理，大部队执法，造成决策与执行上不同程度的脱节，执法效率低下，城市管理总体处于低层次状态。

    3、队伍建设不强。城市管理效率的高低在很大程度上取决于管理队伍的素质及其努力程度。从城市管理工作职能要求及城市经济发展要求来看，城市管理队伍必须具备良好的职业道德和较强的工作能力。由于我县城管队伍人员的成份复杂，文化水平参差不齐，城市管理理念与城市发展要求不相符，知识结构不合理，部分城管人员工作方法简单粗暴，直接导致了这支队伍整体素质偏低，影响城市管理的效率。市民形容城市行政执法管理部门是“上管天下管地、中间管还要空气”，“满街都是大盖帽，事没办完都跑了”。

    4、绩效考核乏力。长期以来的“九龙治水”管理模式，既影响了城市管理系统的整体性和统一性，又影响了城市管理的整体水平。由于缺乏绩效考核的目标管理机制、综合协调机制、社会监督机制、督办检查机制和政策激励机制，使得城市管理工作像踢皮球一样责任无法得到有效落实。在这种模式下，职能部门占有主要的地位，又缺乏刚性约束；街道社区处于辅助地位，又缺乏政策鼓励。由于责权不对等，特别是财权没有与事权同时下放，职能部门的效能没有得到很好的发挥，社区的作用没有得到很好的体现。

    三、强化城市管理最好的办法是体制机制创新

    工业化和城市化的快速推进，对城市管理提出了更新更高的要求，城市管理必须与时俱进、开拓创新，才能适应日新月异的发展变化的需要。当前，解决城市管理中存在的问题，必须从体制机制上找原因和谋出路。根据监利县城市发展总体规划，要在“十二五”期间建设成为设施完善、交通便捷、资源节约、环境友好、生态文明的滨江水乡园林城市，全县人口由145万人达到165万人，城市化率由30%达到47%，完全达到中等城市规模和发展水平。因此，创新体制机制，着力完善城市功能，推动城市管理向科学化、法制化、精细化方向转变显得尤为紧迫。

    1、创新城市管理理念。在城市管理上，要牢固树立四种理念。一是以人为本的理念。城市管理的对象是人，服务对象也是人，人与城市的和谐相处，是城市管理的终极目标。城市管理工作要充分尊重广大市民的各项权利，推行“人性化”管理，实行管理与疏导相结合，做到“管而不死，活而不乱”，从而实现标本兼治，有序繁荣。正如上海世博会的主题“城市让生活更美好”，要通过高效便捷的城市管理创造良好的环境，再通过良好的环境培养人们良好的社会风尚。二是依法行政的理念。城市管理是涉及多个部门的系统工程，要实现城市管理长效化，必须建立权威性的城市管理综合协调机制。三是持续发展的理念。持续发展是城市管理最基本的原则。城市管理中要妥善处理眼前和长远的关系，不能把发展与环境对立起来，不能以牺牲环境为代价，要在城市管理中聚集城市资本，推动城市健康快速发展。通过强化三种理念努力实现“三个转变”：即改变传统的管理理念，实现由管人到管事的转变，把具体事务推向社会，通过市场竞争提高管理效能；改进传统的工作方式，实现由被动到主动的转变；改革传统的工作机制，实现由突击到长效的转变，从依法管理入手，建立长效监督、投入和管理机制。

    2、创新城市管理体制。一是建立城市管理综合执法体系。建立完善“两级政府、三级管理”的城管体制，将部门执法功能归并到城市管理综合执法局。实行城市管理相对集中行政处罚权后，有关部门不得再行使已统一由一个行政机关行使的行政处罚权，仍然行使的，作出的行政处罚权一律无效。从当前城市管理工作实际来看，监利县开展城市管理相对集中行政处罚权工作，省市有要求，群众有呼声，条件已成熟。要学习赤壁、襄樊等地经验，组建城市管理综合执法局，城市管理综合执法局作为负责全县城市管理综合执法工作的县政府组成部门，与城市管理局合署办公，实行两块牌子，一套班子。二是建立城市管理市场运作机制。城市管理与经营是一块潜力巨大的无形资产，多元化经营、市场化运作，是实现城市资源效益最大化的必然选择。要打破“端着金饭碗讨饭吃”的局面，努力实现政府管理与社会参与优势互补，城市管理能够社会化的尽量社会化。充分运用市场规律，吸引社会资本进入城市管理公用行业，把清扫保洁、绿化养护、灯饰广告等一些适合放手让各类市场主体投资、经营和管理的，确保国有资产的保值与增值。近几年来，监利县把市场理念融入城市建设与管理之中，通过土地出让和项目开发实现城市经营收入7.5亿元，其中通过招拍挂的土地出让和项目开发成交额达6亿元，较好的推动了城市建设的可持续发展。   

    3、创新管理长效机制。一是建立城市规划刚性机制。规划是城市发展的“龙头”，是城市管理的直接依据。在规划的制定和实施上，一方面要建立一套系统、规范的城市管理规划体系，同时又要具备较强的可操作性。另一方面要彻底公开城市规划，健全城市规划社会监督机制，让每个市民都可以实施最充分的“知情权”，从而成为执行规划最强有力的维护者。要严格做到“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一个头”，确保规划的权威性、严肃性和延续性。二是建立舆论宣传教育机制。加强对城市管理中涌现出来的好人好事的宣传报道，加大对反面典型的曝光力度。开展内容丰富、形式多样的健康教育活动，全面提高市民素质。三是建立城市管理指挥协调机制。充分发挥职能部门作用，通过联席会议、专题会议等形式，联席有关职能部门及时研究、解决城市管理重点难点问题。努力做到管理审批权、行政处罚权和执法监督权“三权分离”，杜绝 “有利可图的抢着干，无利可图的瞄等看”的现象发生。四是建立城市管理多元投入机制。根据专家测算，城建投资每增加10块钱，管理维护费用应相应增加1块钱。因此，城市管理投入要和城市建设同步对待，同步考虑。要强化政府公共财政主体投入机制，同时，不断延伸合作领域，扩大城投融资规模，做大做强城投公司平台，为城市建设与管理提供源源不断的财力支持。

    4、创新城市管理责任。城市管理工作具有重复性、琐碎性、流动性特征，要抓好城市管理工作，必须构建完善有效的城市管理责任体系。一是明确责任和目标。将城市管理效果纳入地方政府综合考核范围，制定考核指标体系，将责任量化到个人，将工作细化到具体时间段。二是建立城市长效管理实施细则。使一线人员明白管什么、怎么管，使检查考核部门明白管好没有、责任主体是谁。实行每月一考评，每季一通报，年底结硬帐。三是建立城市管理任追究相关办法。将城市管理与各级干部绩效与进退紧密挂钩，让真心抓城市管理的有上的平台，让敷衍塞责抓城市管理的有下的可能。严格实行责任追究，使广大干部看得重、围着转、跟着干；严格实现奖惩兑现，在实践中严明纪律，彰显权威，促进城市管理工作提档升级。

    作者单位：湖北省监利县委办公室