莫之许-迈向三级政府的行政改革趋势

哞哞

近日出台的将部分县财政划归省管的政策，在笔者的理解，应是整个行政体系变革的一部分，而不仅仅局限于财政体系。与乡财县管一样，县财省管也属于现代条件下中国行政体系变革的一部分，其目标在于由现在的五级体系逐步过渡到三级体系。


中国的五级行政体系——中央、省（直辖市、自治区），辖县的地、市、自治洲、县、乡，此外，还有属于省级的新疆建设兵团，和计划单列的副省级城市——既是对传统中国的沿袭，也有1949年全能体制的遗产。一般认为，自中央至县这四个层级，大抵沿袭自由秦一直到清的传统中国，而乡一级政府，则主要由1949年后的全能体制下的公社脱胎而来(在笔者看来,这一级政府最终也将走向消亡,而变为自治单位,近期的乡财县管试点已经拉开了序幕)。近30年来，中国社会不仅开始逐步摆脱全能体制，也实现了相当程度的现代化，在新的条件下，既有的的行政体系似乎也有了变革的必要。


10年前，笔者曾供职于《战略与管理》杂志社，参与编发了华伟、于鸣超等人关于行政区划的一系列文章。在他们看来，古代中国的行政体系，其建立的出发点首先是方便中央政权的控制，因此，行政区划往往会将自然和经济地理相对同一的区域加以割裂，以防备地方势力的膨胀，比如，同一自然、地理区域如长三角和渤海湾，就常常分属不同的省级行政单位管辖，以现代经济社会的眼光来看，割裂不利于区域经济整合，且容易造成重复建设等资源浪费，近些年来，包括环渤海圈等区域经济构想一再被提出，但大多收效甚微，与此不无关系。此外，在传统的行政区划下，一省之内各地区的自然、文化和经济状态往往呈现巨大落差，又使得省级政府不得不同时面对多种情况，无论在政策制定还是执行上，都可能会平添不少困扰，因此，华伟等人提出，可以逐步增加省级行政单位，以提高省级行政效率，此外，随着中国经济的发展，都市圈也逐渐浮现，以此为基础，以部分省的中心城市为核心建立都会省，也是一个可行的选择。


但是，在笔者看来，改革开放以来的实践已使得这样的可能变得微乎其微，20年的放权改革（分灶吃饭，或者如部分经济学家所命名的“财政联邦主义”）过程，已将各省级政府改造成秉承国家意志，担负发展责任的主要角色。行政权力始终是主导中国经济社会发展的核心角色，因此，以行政为纽带的省域经济社会关系，在经过30余年发展之后，已很难再加以割裂。与之相应的，则是省级政府势必谋求对区域内经济社会发展更直接有效的管理，以及对辖下各级权力机构的直接控制。需要注意的是，传统中国的四级行政体系，建立在当时的交通和通讯条件之上。由于缺乏实时的通讯工具，以及交通的不方便，在省级政权和县级政权之间设立中间层级实属必要，而在今天的通讯和交通条件下，已不存在省级政府直接管理县级政府的任何技术障碍。一方面是需求的浮现，一方面是技术手段的可能，两相合并之下，就不难理解省级权力的放大趋势了。


此次的改革尚仅局限于财政领域，而在笔者看来，类似的改革可以扩张到几乎所有领域，而主要沿着两个方向而发展：一方面，对于县级政府来说，行政权力体系内的直接管理，可以更多地通过省级政府行使，而另一方面，随着经济社会的日益发展，和法制进程的继续，对社会的治理管辖也将更多地依赖于法制的运行，这也就意味着，县级政府对社会的治理也越来越少地需要地市级政府的直接指导。如果这两个趋势是真实的，那么，这样的趋势就将辖县的地、市州一级政府推到了尴尬的境地，甚至，辖县的地、市、州层级的存废，都有考虑的必要，尽管这注定需要相当长的过程。


当然，这样的趋势也有其隐忧，如果仅仅是扩大了省级政府直接管理的权限，而缺乏法制进程的配合，缺乏在县域内的自治参与的扩大，那么，这样的扩大就可能带来两个不利的后果：一方面，与地市级政府相比，县级政府相对省政府要更加弱小，也更缺乏博弈的能力，这样一来，由于缺乏约束，省政府政策制定和执行上出现错误的风险就可能增大，另一方面，如果在法制和参与上没有长足的进步，那么，地市级权力的淡出，又使得县域权力在治理社会时少了一层制约，从而增加了县级权力不当行使的风险，换言之，尽管从中国经济社会的发展和现代化程度而言，政府层级的渐进减少有其合理性，但是，如果没有法制和自治参与的配合，这样的改变也存在着巨大的风险。


http://www.bullogger.com/blogs/mozhixu/archives/311136.aspx

广济山牧

学习。。。

fanqb2005

好象2001年财政部有个什么官员写过一篇文章，大意是：世界上所有的国家，只有三级、四级财政，唯中国有五级财政。五级财政的国家，怎么也解决不了财政赤字。

哞哞

商业上,许多行业,
基本上是厂家---总代---零售
许多品牌已经是集团销售部门---消费者
还分四五六七级的完全没有竞争力

政府可借鉴

human_yxw

现在不是正朝这个方向发展么？

哞哞

让我们见证这个过程有多久

饶为市

这是必然的趋势。政治/经济/法律的继续分工，必将朝这个方向发展。

fanqb2005

愚一向认为，省下设地区行署，是滋生和制造腐败的温床。

wlgq

体制问题 2级财政也会腐败~

fanqb2005

毛泽东时怎么不腐败？还不是这个体制？根本原因是毛泽东把监督的权力交给了群众，“四大”太厉害了。