关于农村产权制度改革中 农村合作社的相关法律问题分析

广济山牧

目前，随着国内宏观经济形势变化和国际金融危机愈演愈烈，加快推动我国农村社会经济发展进入新阶段，进一步解放我国农业生产力、激发农民参与城乡统筹和农村产权改革的积极性、创造性，变“三农问题”为“三农机遇”，将可以从战略上有效化解和减轻金融危机给我国社会经济造成的冲击和压力，使中国经济保持又好又快的发展。

我国农村发展经历了两次飞跃，即解放初期的分田到户、人民公社为代表的合作化运动、再到改革开放初期的家庭联产承包经营责任制，我们认为，当前制约三农问题解决的重要瓶颈就是我国农业合作社相关法律制度的缺失，需要通过合作社建设实现第三次飞跃。

第三次农村发展飞跃需要建立能代表农民集体独立履行权利和承担义务的法律主体，需要培育可以整合农村现有资源、为农业生产全过程提供组织化、市场化、规模化运作服务的市场主体，这是我国农业的现代化发展需要，也符合改革开放以来一系列农村改革与发展的大政方针。

成都市农村产权制度改革进入流转阶段后，如何进一步激发农民参与改革的积极性，实现“三农问题”的破题，保稳定，促发展，大力发展农村合作社是可行的选择，我市应借鉴国内外发展农业合作社的成功经验，争取在地方立法层面实现发展农业合作社的制度创新，推进城乡发展。

一、“三农问题”难以解决的根本性制度缺陷——对农村集体经济组织界定不清造成农村土地所有权主体缺位。

三农问题的根本是土地问题，而我国农村土地制度的根本缺陷是集体土地所有权主体缺位，这种缺陷具体表现在以下四个方面。

1、规定不明确：我国现行《宪法》、《民法》、《物权法》、《土地管理法》、《农业法》等法律均明确规定：农村土地归农民集体所有。但是“集体”是村民小组、村委会还是农村集体经济组织没有明确规定，使农村土地所有权主体长期处于缺位状态。

2、三级集体经济组织界定不清晰：现行《土地管理法》实际上规定了乡镇、村、小组三级分享土地产权的利益格局，但各自的权利界定极其模糊。作为所有权主体的乡镇农村集体经济组织、村集体经济组织或村民委员会以及村民小组，其中，村集体经济组织既包括了所有生产队（村民小组）集体经济组织，也指村独立经营的经济组织，还包括村与村外面的公司合营的企业，那么，究竟哪一种为集体土地所有权主体的代表？

3、产权权能范围不明确：作为完整的物权，应该包括占用、使用、收益、处分四项权能，但是我国目前的法律法规，农民对于集体所有的土地等资产不具有处分权，仅享有占用、使用、收益为核心的用益物权。由于缺少处置权，农民仅有的土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权等权利无法通过买卖、抵押得以实现，造成两方面的问题：

4、主体性质不明确：目前，我国《民法通则》将法人分类两类：一是企业法人；二是机关事业单位和社会团体法人，亦称为非企业法人。根据该分类，农村集体经济组织既非企业法人，也不是机关法人或社团法人，由此造成作为法定主体的农村集体经济组织得不到合法的“准生证明”，其设立和运作缺少法律支持。

由于现行涉农法律规定中的所有权主体这一根本性问题无法解决，致使农村在建国以来农产品剪刀差价格体制之下，为城市大规模输血之后，土地问题上的剪刀差体制造成农村的再次为城市化付出沉重的代价，而无缘分享改革开放三十多年带来的丰富的物质和精神成果，面临再度被边缘化的窘境。

二、成都市农村产权改革“两化”目标：以还权赋能实现农村的民主化、市场化建设，为我国农业的第三次飞跃提供实践经验。

成都市作为国家“城乡统筹试验区”之一，要解决上述问题，只有走“还权赋能”的道路，发挥农民主动性、积极性，以市场主体建设推动农村资源有序流转和优化配置。回顾新中国成立至今，我国农业在“还权赋能”的原则指导下实现了两次飞跃。

第一次自1949年到1977年，在解放初期的土地改革、分田到户后，我国农村开展了以“农业合作化”运动为核心的社会主义农业体系建设，建立起以农村土地集体所有制为核心的土地所有制、以“人民公社”为核心的经营管理体制。

第二次自1978年至2008年，以“家庭联产承包责任制”为核心，建立起以土地集体所有为基础、以家庭承包经营为基础、统分结合的农村基本经营制度，逐步建立与社会主义市场经济发展要求相适应的农村经济体制和基层社会管理体制。此次改革绕开了农村土地产权制度中土地权属问题，保护农户对于土地的占有、使用和收益等用益物权，极大地激发了农民的积极性，为改革开放在广大农村奠定了坚实的经济基础和社会基础。

在改革开放三十年后的今天，我国的农业、农村和农民状况都正在发生历史性的转折，农业急需开展第三次飞跃，党的十七届三中全会决议对进一步推进农村改革与发展指出了一系列方针、原则、政策和措施，有待于进一步贯彻落实。成都市的一系列改革试点措施将为我国农业的第三次飞跃从制度到实践的层面提供诸多的宝贵经验。

三、解决问题的关键：完善市场主体，做实农村集体经济组织

（一）发达国家相关经验

1、美国等发达国家发展农村合作社经验：规模化、专业化、法制化。

美国是世界的农业大国，自20世纪20年代起建立农业合作社，在政府和农场主的共同推动下，在50年代取得大发展，现在已经成为规模大、专业化水平高、地位重要、影响广泛的经济组织。成为美国在全球经济战略中不可忽视的力量。

美国采取了三种形式的农业一体化：一是垂直一体化农业公司，即把农工商置于一个企业的领导之下，组成农工商综合体。二是大企业或大公司与农场主通过合同建立起合同型农业和加工企业。三是农场主自己建立加工增值和销售的企业、商业组织。通过上述形式，美国农业形成了一个产前、产中、产后各环节有机联系的一体化经营体系，从而使美国农业在加深分工和提高专业化水平的基础上，加强了各部门的协作，具备较强的市场竞争力。

在法律形式上，美国农业合作社可分为法人合作社和非法人合作社。法人合作社可分为股份合作社和非股份合作社，股份合作社，是指发行股票的合作社；非股份合作社，是指不发行股票、通过发给社员的证书以证明其在合作社中的权利的合作社。非法人合作社，是指由若干成员组成的联合体，它不经注册，只要有名称、章程、管理成员及其明确的职责即可成立。美国农业合作社既可以依据专门的合作社立法成立，也可以依据普通的公司法成立。

美国农业合作社组织机构由社员大会和董事会组成。社员大会由全体社员组成，社员大会一般每年召开一次，合作社重大事项由社员大会投票表决。董事会成员由社员大会选举产生，董事会成员通常来自社员，董事会享有除社员享有之外的合作社的其他权利，负有督促和指导合作社活动的职责。董事的义务与职责与普通公司法中规定的董事的义务与责任具有一致性。董事会有权聘任经理，经理根据董事会的授权，在董事会的监督下，负责经营本合作社的日常事务。为了鼓励农业合作社发展，美国政府给予多种优惠政策，如给予有限豁免待遇、税收优惠、提供信贷支持等。且通过法律形式固定下来。

2、西班牙蒙德拉贡合作社是世界知名的农业合作社组织，成立至今已取得了巨大成功，其关键在于实现了“合作社原则与市场经济相统一”，即：根据市场经济的发展不断加以变革和调整，使合作社在现代市场经济条件下发展得更快更好。其核心价值发展观主要体现在以下四个方面：（1）合作：社员既是劳动者，又是所有者，社员利益与企业发展荣辱与共、休戚相关。（2）参与：人人持有“股份”，并参与管理，分享利益。（3）社会责任：分配是建立在平等、稳定的基础上，集体利益优先，确保合作社和集体的发展；个人的目标与合作社的目标相一致，合作社的目标与其社会角色相一致；工作不只是为了赚钱，而是为了自我价值的实现。（4）创新：只有不断创新，才是合作社发展的不竭动力。

按照这四个理念，MCC确定了办社的十大原则：自由加入、民主管理、劳动者主权、资本处于从属辅助地位、社员参与管理、报酬的一致性、合作社之间的合作、推动社会变革、普遍合作、发展教育。

（二）“金砖四国”农业发展经验

“中俄印巴”是21世纪最具活力、最引人注目的新型经济体，各国在发展农业经济方面各具特色，颇具参考价值。

1、俄罗斯农业发展经验

近些年来，俄罗斯的农业面临着深刻变革，主要体现在以下几个方面：

第一，推进土地私有化。根据《土地法》、《俄罗斯联邦土地法典》等法规法令，俄罗斯进行了土地制度改革，对集体农庄和国有农场进行了改组和重新注册，包括农业用地在内的土地可以私有化。土地私有化使俄罗斯实现了由原来的土地单一国有制（国营农场和集体农庄经营）转变为以私有和集体所有为主、多种土地所有制形式并存的土地所有制关系。

第二，改组集体农庄和国营农场，促进以农工综合体为代表的现代农业经营组织体系形成。农工综合体在俄罗斯农业创新体系中占有特殊地位，涵盖了农业从生产到销售及服务的各个部门和各个环节，包括：农业、农业生产服务部门以及从农产品加工、运输、收购、贮藏直至最终消费部门的总称。作为国家调节农产品政策的途径之一，俄罗斯政府鼓励农工综合体开展科技进步和创新活动。

第三．从计划农业转向市场农业。俄罗斯通过实施土地私有化、改组集体农庄和国营农场等措施，发展由家庭农户（农场）和合作制、股份制经济等构成的多元混合经济，开始使计划农业转向市场农业。为了推动农业市场经济的发育，俄罗斯采取各种措施打破地方分割、农业加工经营垄断、建立俄罗斯联邦统一食品市场和食品发展基金。

第四，建立国家农业发展支持体系，制订振兴农业基本方针政策，明确农业长远发展战略。通过制定土地抵押法、土地评估法、地籍簿法，对闲置土地进行招标，逐步推广有担保的土地继承租赁、信托等长期和不定期使用土地的形式。通过发展多功能的农村服务业（运输、文化、休闲、娱乐）等途径扩大农业就业；加强农业教育和职业技术培训、改善农业劳动力素质、发展农业服务业等方式增加农村就业机会。2000年6月俄政府批准实施《2001-2010年俄罗斯联邦农业食品政策基本方针》采取对食品市场、农用资源市场和农用特点市场的规范调节，促进农业体制改革、财税、信贷、生态政策、政策、法律、科技、咨询、人才等方面的保证。

2、巴西农业发展经验

巴西是农业大国之一。多项农产品产量和出口量的都在世界领先地位。在土地私有制的体制下，巴西农业有诸多成功经验。

第一，农民职业化，任何职业背景的人员均可从事农业生产。在巴西，任何一个职业背景的人员，只要从事了农业生产，他就是农民，要参加农业协会，交纳会费。这种农民职业化的制度设计，消除了职业壁垒，保证了农业从业人员的积极性和创造性，使农业发展可以广泛吸引各界资金、人才和市场资源，保持了充分的产业活力。

第二，农业合作社和产业化是巴西农业成功的关键因素。20世纪30年代开始，巴西的农户通过自发组织合作社来解决生产机械化、产品运输、市场销售等难题。60年代后，巴西主要形成了两种农业产业化模式，一是以农业合作社为核心发展，通过合作社开展资金积累和商业融资，建立农副产品加工企业，由农户开展生产，合作社负责市场营销；一是以农业企业为主体外向联合，与农户或者农业合作社签订合同，组织农户生产。

在农业产业化中，重点解决运输、加工、销售、出口等问题，保护农户自主生产的权利；以农业产业带动地方特色经济，实现农产品区域化、集约化生产；打破地域限制，按照市场需求组织和扩大生产，带动落后地区经济发展；政府对农业产业化给予政策性支持。

第三，为农民提供组织化服务。巴西全国农业联合会CNA依照1964年总统法案建立，入会会员按照各自土地和产值数额每年缴纳不同数额的会费，CNA总部仅有约100名工作人员，联系全国100万农户和农业企业（约为巴西农户的21%），为他们提供许多方面的服务。CNA主要职能一是收集全国农民对农产品贸易的意见和建议，供政府有关部门参考；二是在农产品贸易出现问题时，负责向政府有关部门提出解决措施及建议，并协调农民与政府部门之间的立场；三是向农户传达政府关于农产品贸易的最新政策。CNA成为政府与农民之间进行有效沟通的纽带和桥梁，也是向政府转达农民意愿的忠实代表。

（三）我国农业合作社发展的现状和不足

面对复杂的“三农问题”，新一轮农村改革将不可避免地需要推动一系列制度创新，如农村产权制度、土地管理制度、农业产业制度和支持保障制度，在我国现行法律制度体系下，其核心推动力应该是建立农业产业化的法律主体和市场主体，即农业合作社。

1、各类农业合作社和专业合作社逐渐兴起。

对于中国农民而言，农业合作社是一个熟悉而陌生的字眼，二十世纪六、七十年代，合作社曾经作为“一大二公”的典型形式流行一时。在80年代，推行家庭联产承包责任制不久，农村开始出现新的专业合作社；90年代，在山东、江苏、浙江等地出现农业产业化合作。在进入二十一世纪后，随着农村土地承包经营权的流转愈加频繁，以农业龙头企业带动农户的合作社模式在经济发达地区广泛推广，比较典型的有山东“莱阳模式”、河北“邯郸模式”、广东“横岗模式”等。

目前，我国实践中的农业合作社主要采取两种类型：第一种是会员制农业合作社：指通过农户入会，交纳会费，共享信息，协调行为，共同利用设施，以实行对会员共同利益的保护的合作经济组织。主要特点是：协会会员应入股，协会以入股金购买农业加工设备、兴建仓库，协会向会员提供良种，提供技术服务。会员共同享受政府优惠政策和政府扶持所带来的利益。

第二种是农业股份合作社，其制度特征是，在分配上实行按交易额分配与按资分配相结合。对外来资本(股金之外投入的额外资本)和社会资本(非社员的资本)实行按股分红，合作社内部则实行按交易额返还，或者两者结合。

2、四川省农民专业合作社迅速发展。

四川省的农民专业合作社也正在迅速发展，根据有关部门的统计数据，自2007年7月1日《农民专业合作社法》颁布实施至2008年9月，全省共登记农民专业合作社4038户，比2007年底增长210%，农民成员81642人，占成员总数的96%。。四川省的农村专业合作社告别了粗放、分散状况，逐步转变为合作发展的现代化、集约化模式。以农民为主体，为农民服务的农民专业合作社，农民专业合作社数量资阳、成都、泸州分列前三位。

为进一步促进四川省农民专业合作社发展，省工商局最近出台了《关于促进农民专业合作社发展的若干意见》，通过放宽市场准入、设立绿色通道、登记注册零收费、健全农民专业合作社登记管理数据库和信用分类监管制度等措施，支持农民专业合作社又好又快发展。

3、成都市农村合作经济组织发展良好，需要进一步提升。

2003年成都市委、市政府办公厅出台《关于加快发展农村合作经济组织的意见》，支持农村专业合作组织的发展。

为进一步推动其发展，2005年，市工商局、市农委又共同制定《关于营利性农村专业合作经济组织登记注册的意见》。

截止2008年一季度，全市共登记各类农民专业合作社490户，成员总数达到4257人，成员出资总额达4.1亿元，其中从事种植、养殖业的合作社达到397户，促进了当地农业的规模化、产业化发展，全市农民专业合作社呈现积极良好发展的态势。

在成都市的农村产权制度改革过程中，各试点区县先后开展了组建农业合作社的工作，并取得一定成效。

但是，由于《农民专业合作社法》对专业合作社的业务范围限定（实质上是对其权利能力和行为能力的限制）严格，出资方式以现金、实物等为主，与《公司法》等法律一致，不能自主约定专业合作社盈余分配方式等，致使专业合作社无法较好地体现农民意愿。

4、农业专业合作社法亟待改进，农业合作社有待规范。

作为互助性经济组织的农民专业合作社在转变农业生产模式、推进农业发展方面发挥了积极作用，但是，农民专业合作社不同于农业合作社，一些法律问题没有得到根本上的解决。

（1）首先，农业合作社与农民专业合作社是性质截然不同的法律主体。根据《中华人民共和国农民专业合作社法》的规定，农民专业合作社“是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。”即农民专业合作社只是以其成员为主要服务对象的、提供与农业生产经营有关的技术、信息等服务的互助性经济组织。

而农业合作社是农民通过土地等生产资料整合，形成适度规模经营、具备独立法律主体地位的一种农村集体经济组织，是法律确定的农村集体土地权利主体。但是我国在该领域立法还是空白。

（2）其次，农业合作社面临着诸多的问题和风险，需要通过立法途径加以规避和规范。在实践中，农业合作社面临一些急需规范解决的法律问题，包括：（1）资金问题：农村金融、农业保险服务等缺少法律依据，合作社资产的流转、抵押融资等面临禁止性规定；(2)经营风险：合作社经营管理决策失误、市场竞争、自然灾害等造成的重大损失等，带来合作社资产管理、处置等问题；（3）社会风险：合作社成员的社会保障等问题。只有通过立法途径，才能从根本上为上述问题的解决提供规范的方式和途径。

（四）成都市农村产权制度改革试点相关经验

都江堰市是成都市农村产权制度改革试点之一，在发展集体经济组织、规范农业合作社建设等相关问题上开展了一系列有意义的探索，具体情况如下：

1、将集体土地所有权主体明确为集体经济组织。按照“三级所有，队为基础”的原则，将组一级集体经济组织明确为“农业合作社”，村级明确为“农业合作联社”，乡镇一级明确为“乡镇集体资产管理委员会”。

2、明确集体经济组织的职责，是承担经济职能，负有经营和壮大集体经济实力的义务，负责管理属于本集体经济组织农民集体所有的土地和其它财产，支持和组织农民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，保障集体经济组织和村民的合法财产权和其它合法权益。

3、集体经济组织身份合法化，出台《都江堰市农村集体经济组织管理办法》（都办发【2008】172号），颁发《都江堰市农村集体经济组织法人证书》，拟制组织章程，成立社委会、监事会，申请办理组织机构代码证。

4、将集体经济组织纳入村级机构，完善农村基层治理结构。

都江堰市政府和农委还为试点中新组建的农业合作社颁发相关证书，为农业合作社的进一步发展提供了地方规章制度上的依据。

五、我们的观点及建议分析

（一）发展农业合作社是解决“三农问题”的有效途径

目前，由于农村集体土地的法定主体（农村集体经济组织）缺位造成集体土地和资产的流失，以农户家庭为单位的农业生产经营与市场化、产业化难以对接，农民收入难以提高，城乡差距逐步扩大等等问题日益突出，解决上述问题，需要寻找最有效的途径。

我们认为，要实现农村经济模式转型，只有合作经济和新集体经济这两条路可以走。农业合作社具有多方面的效应，可以在以下几个方面发挥积极作用：

1、它可以在充分尊重村民意愿的基础上，实现集体资产主体明确化，保证集体资产不流失；

2、它可以提高农民的组织化程度，实现适度规模化、专业化生产，以抵御市场风险、提高农民收入；

3、它是连接农户与市场、资金、项目等资源的有机载体，是实现农业增产、农民增收、农村繁荣，更大范围拉动内需，激发农民参与改革积极性的有效途径。

4、有利于整合农业在人才、技术、资金等资源，促进市场、科技等方面信息共享，提高产业竞争力。是调整农业结构、实现适度规模化经营，发展农村第二、三产业的必经道路。

5、是发展新型农村社区，建立新形势下的农村基层治理结构可行路径。

为此，积极推进相关地方立法和改革实践应该成为我市农村产权制度改革新阶段的优先选择方案。

（二）发展农业合作社必须解决的法律问题

1、现行立法对农村集体土地所有权主体的“虚位”可以通过发展农业合作社及专门立法来“做实”。

我国当前的涉农法律主要规范了包括关于农业和农村经济基本制度、农村经济主体、农业生产和农产品质量安全、农业资源环境保护、农业科技教育、农村社会发展和公共安全管理等领域，对于农村集体经济组织这一法定主体却一直没有出台专门的法律进行规范，对于“农村集体经济组织”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则、产权代表和执行主体的界限和地位、与农民个人的利益关系等重要问题更是没有任何规范，使得在法律上虚拟化的“农村集体经济组织”只能是有限的土地所有权人，无法履行其法定的权利和义务。仅有部分省市区以地方法规的形式进行了区域性的规范。

我们认为，对立法领域存在的该问题，可以通过组建农业合作社，并出台相关立法来做实“农村集体经济组织”。

农业合作社作为一种农民和农业生产的联合体,应该是农民集体资产的使用者、所有者、受益者、控制者四者统一，涉及到诸多的法律问题和法律关系，需要通过立法加以明确和解决。

2、发展农业合作社需要重点解决的法律问题

（1）农业合作社的法律主体地位问题。目前，我国针对农村专业合作社已出台专门立法，对专业合作社的设立和登记、组织机构、财务管理、合并、分立、解散和清算等问题进行了明确规定，使专业合作社的法律主体地位有了明确界定。

但是，由于我国未对农业合作社专门立法，对农业合作社的法律地位和属性均不明确，即使是登记问题，各地差异也较大，有的在民政部门登记为民间组织，有的在工商部门登记为企业，有的在农业部门登记。因此，新型农业合作经济组织名称的确定、登记、成员的身份和章程问题还无法可依，急需解决。

（2）农业合作社的组建原则与功能问题。组建农业合作社应坚持自主自愿、平等互利等基本原则，并能够发挥组织生产、综合服务、社会福利、社会保障等主要功能，其中，社会福利和社会保障功能是由现阶段农业和农村发展现状所决定的，在我国建立和完善全民福利和社会保障体系后，这部分功能将逐渐剥离。

（3）农业合作社的主要经营模式与参与主体问题。目前，农业合作社的经营模式主要包括农户+农户、农户+企业、农户+企业+政府等，组建方式包括订单委托种植（或养殖）、股田制、股份合作社等等，不同经营模式涉及的法律主体和客体不同，适用的法律也有所不同，但是因缺乏统一的规范，故容易引发纠纷。

（4）与农村集体经济组织、专业合作社等关系问题，包括与农村集体经济组织的关系、农业专业合作社、“两委会”、乡镇政府等基层组织之间的关系。

（5）农业合作社组织机构的设置问题，农业合作社的最高决策机构应为合作社全体成员大会，并应组建经营管理机构与日常监督机构。可以参照《公司法》相关治理结构进行制度设计。

（6）农业合作社组建过程中的关键问题。因农业合作社组建涉及到全体成员的切身利益，应根据《村民委员会组织法》规定的程序，根据自愿原则，通过全体成员大会表决、公示等相关程序，具体涉及到组建工作小组、自查资产公布、资产核实确认等各个环节的重要事项，均需以法律法规的形式加以规范。

（三）具体对策及建议

鉴于发展农业合作社的迫切性和必然性，参照国际发达农业国家的成功经验，立足我国农业合作社发展的现状，我们提出如下对策建议：

1、以地方立法形式，正式确立农业合作社法律主体和市场主体地位，赋予农业合作社法人主体资格地位，成为独立的市场主体。并推动四川省人大的地方立法和全国人大的相关立法。

2、尊重农民意愿，保护农民权益，稳妥推进农业合作社组建和发展。农民的出资权益必须得到切实保障。明确农民用于出资的宅基地和土地使用权，必须为农民办理社保等，解决其后顾之忧，推动农民离土不离乡。

3、打破城乡壁垒，促进农民职业化和农村土地的依法有序流转，实现农业产业化、规模化经营，真正实现以城带乡、良性互动、共同发展。建立城乡统一的土地交易平台，允许农村土地资源合法流转，赋予宅基地和承包权完整的物权，允许其有序合理流转，使之成为农民的投资融资手段，从而使土地、人才、资金等资源和信息流向农业产业，促进农业产业的升级。

4、建立与农业产业化发展相适应的农村金融体系，在农村发展政策性金融机构、商业性金融机构和民间金融机构，充分解决农业发展融资能力不足等瓶颈问题。

5、发挥农民自主、自愿和自治的积极性，以农业合作社为法律和经济主体，发展和建立新型农村基层治理结构，促进农村良好的政治、经济和社会秩序建设，实现和谐社会建设目标。


作者：杨志宏 李世亮